“印太经济框架”面临多重不确定性
2022年08月15日 09:41 来源:《190aa即时指数电脑版报》2022年8月15日第2470期 作者:本报记者 白乐

  7月26日,“印太经济框架”(IPEF)经贸部长级会议在线举行。自美国拜登政府2022年5月正式宣布启动IPEF以来,该计划遭到了多方质疑。学者普遍认为,IPEF的本质是美国试图在经济领域整合亚太地区,然而其条款具有显著的排他性,被指“象征意义远大于真正的政策意义”。谈判不透明、细节不明朗、内容模糊不详等问题,使该框架在亚太地区的信任度直线下降。从奥巴马政府先后抛出的“重返亚洲”及“亚太再平衡”,到特朗普政府的“印太战略”,再到如今拜登政府继承前任“政治遗产”而推出的IPEF,美国在亚太地区的政策虽在措辞与表述上不断变化,其背后昭然若揭的实质与意图却从未改变。那么,IPEF是在怎样的背景下提出的?该框架有哪些“先天缺陷”?应如何看待IPEF与RCEP(《区域全面经济伙伴关系协定》)的优劣对比?美国当前面临的国内政治矛盾又为IPEF增添了哪些不确定性?为探究以上问题,记者采访了相关学者。

  缓解“战略焦虑”的结果

  国际新闻网站Teller Report称,奥巴马执政时期曾将《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)作为“重返亚洲”战略的一部分。然而5年前,特朗普政府单方面退出了由亚太、北美和南美12个国家签署的TPP协定,此前该协定遭到了美国保护主义政治阵营的批评。随着美国的退出,其余成员国继续启动了《全面和进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),该协定也是世界上最大的多边贸易协议之一。此后,美国在亚太地区的“触角”有所回缩。如今,美国企图借助IPEF打破其在该地区长期缺席的局面,意欲在其主导的框架下,操弄该地区有关的重要经济和贸易事务,更多地控制该地区的经济流动。

  美国贸易代表戴琪曾公开表示,IPEF将展示美国作为该地区国家合作伙伴的“坚定承诺”,以遏制中国在该地区“日益增长的影响力”。对此,马来西亚地缘政治咨询师、霹雳州研究院荣誉研究员班恩·纳嘎拉(Bunn Nagara)在接受记者采访时表示,IPEF出台的主要目的是帮助美国在亚太地区获取更多的实质性利益,并对抗中国的崛起。近年来中国的飞速发展令美国深感不安,而这恰恰表明了美国内心深处的不安全感及缺乏自信。“作为当今唯一的超级大国、世界上最大的经济体,美国本该致力于继续提高其国内生产率和国家竞争力,为全球市场生产更多高质量、低成本的产品,并回归勤奋工作和诚实生活等应有的传统美国价值观。美国不需要‘重新参与’或‘重返’亚洲,因为它从未将自己的身影移出亚洲。”纳嘎拉说。

  中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员董春岭在接受记者采访时表示,美国推出的IPEF有双重含义,一方面是弥补美国上届政府“印太战略”的经济短板,特朗普提出的“印太战略”在一定程度上奠定了美国对华地缘遏制打压的基本框架,但对经济领域的投入明显不足,拜登政府的IPEF试图在辞令上补足这一点。另一方面,IPEF打压中国的意味十分明显,与其称之为贸易协定,不如将其视为美国地缘战略的新工具。美国一直希望能够通过离岸制衡,限制中国的地缘政治影响力。近年来,美国对华遏制打压不断深化,IPEF对冲中国“一带一路”的意味也十分明显。

  巴西圣保罗州立大学国际政治经济系教授马尔克斯·科尔德罗·皮雷斯(Marcos Cordeiro Pires)对记者表示,2011年以来,美国重新调整对华战略,放弃“接触战略”,转而采取“遏制政策”。目前,美国提出的IPEF可视为翻版的TPP,意在将中国从亚太核心价值链中孤立出来。然而,必须指出的是,华盛顿精英对中国发展的焦虑,正上升到危险的水平。近年来,美国的侵略性日益增强,破坏中国和平发展的阴谋也在增加,这在一定程度上源于其对中美之间迅速缩小的技术差距的担忧。最近,中国中芯国际公司成功生产出跨越两代技术的7纳米芯片,这一消息震惊国际媒体。为缓解“战略焦虑”,美国曾采取一系列插手亚太地区地缘政治的措施,比如煽动印度暴乱、入侵南海进行所谓“航行自由”行动、抵制中国芯片及半导体销售、对第三方国家施压以反对华为推广5G技术等。然而,美国孤立中国的策略往往以失败告终,因为中国是亚太地区大多数国家的主要贸易伙伴,而美国无法削弱这些国家对中国市场的依赖。与美国和其他西方国家相比,中国为该地区国家提供了更多的合作机遇。

  在纳嘎拉看来,IPEF还在发展中,尚未成型,难以确定其未来全貌。但目前来看,IPEF的政治意涵多于经济内容。尽管IPEF的名称中包含了“经济”二字,但其中缺乏实质性的经济条款。皮雷斯也表达了相似看法。他指出,IPEF缺乏经济目标,更多的是地缘政治目标,这是其主要缺陷。市场运转的应有逻辑是追求更高的效率、更低的成本和更高的生产力,这是全球化的大势所趋。然而,美国的保护主义、地缘政治企图和霸权目标正在破坏这一逻辑。受霸权心态的驱使,美国总是试图主动为其他国家和地区提供所谓的“解决方案”,然而本质上却只有美国能从中受益。早在20世纪90年代,美国就曾提出建立“美洲自由贸易区”,然而因缺乏相应的经济开放提案,该贸易区的建立始终停留在框架与设想层面。这一构想经历了漫长的十年谈判后,因屡受阻滞而最终幻灭。

  “缺乏美国市场准入”遭质疑

  有分析人士称,IPEF协议缺乏“骨骼与血肉”,不提供“进入美国市场的渠道”及缺乏降低关税的计划是其主要弊病。美国急切地想要成员国接受并遵守其严苛的劳工、环境、技术、知识产权规定,却不给予各国最期待的美国市场开放回报。

  据英国《金融时报》报道,美国2021年底开始与亚太国家进行谈判。但拜登团队从一开始就难以说服东南亚国家和印度加入IPEF。一些熟悉相关讨论的人士表示,部分国家之所以不愿加入,是因为他们认为加入IPEF没有多大价值。由于该框架不包括允许其他成员国进入美国市场的机会,其吸引力大大降低。

  董春岭对记者表示,美国总体上虽然是关税较低的国家,但在农业、纺织和服装等东南亚和印度等国存在比较优势的领域却有着严格的贸易保护措施,其背后的美国利益集团政治力量相当强大,不少措施都有专门的国会立法保护,其他国家很难通过IPEF协议进入美国市场。

  根据白宫声明,IPEF包括四个支柱领域:公平和弹性贸易,供应链弹性,基础设施和清洁能源,税收改革和反腐败。各国只需加入其中一个支柱领域并参与讨论,即可成为初始成员国。此外,美国方面宣称,除了现有的成员国,该框架将继续对新的参与者开放。国际贸易专家布莱恩·摩丘里奥(Bryan Mercurio)曾一针见血地指出,如果仔细分析IPEF的四大支柱领域就会发现,它实际上是要求合作伙伴改变他们原有的法律法规或运作方式。亚洲伙伴真正想要的是贸易,他们想要美国市场准入,而IPEF的贸易条款缺乏有效机制。

  美国消费者新闻与商业频道(CNBC)推出的一期有关IPEF的讨论指出,IPEF看似提供了一种具有很大灵活性的“软法律”框架,但仅允许成员国就少数规则与个别领域达成一致。这一“软法律”框架的真正目的在于让美国增强在该地区的影响力,以便于为其采取的干预措施提供一个看似合法的借口。

  与RCEP成效相差甚远

  IPEF成员国中包含7个东盟成员国,这与RCEP成员国有很大重叠。IPEF提出的一些重点领域,包括劳工标准、绿色能源和供应链等,也与RCEP有所重叠。因此,关于二者的对比探讨成为国际关系学界热衷的话题。

  不少分析文章指出,即使是已确定参加IPEF谈判的国家,也无法确定最终是否会签署协议,尤其是东盟国家对这一框架的热情不高。《金融时报》发文称,“在中国与相关国家已达成RCEP等大型贸易协议的背景下,IPEF显得力不从心。它让亚洲国家思索,为什么要费心参与它”。

  皮雷斯谈到,同为亚太地区经济协定的RCEP自生效以来红利渐显,为东盟国家及其他亚太国家带来了实实在在的经济利好。RCEP实现了它的最初诺言,显著地提高了贸易便利化程度,助力各成员国进一步融入亚太供应链。随着RCEP的规则进一步强化,贸易流量的增加将会是大势所趋。RCEP将为所有参与者创造新的机会,巩固亚太地区作为世界经济中心的地位,并帮助亚洲克服西方帝国主义在过去200多年里对该地区造成的创伤遗留。然而,美国提出的IPEF不仅没有构建新的经济范式,反而为成员国在亚太发展进程中的地位提升制造了障碍。

  纳嘎拉表示,在东盟国家对IPEF的态度较为谨慎的情形之下,RCEP显然具有IPEF不可比拟的优势。RCEP是东盟提出的促进亚洲发展、实现互利共赢的严肃性区域经济协定,不针对任何国家,也不是只造福一国的政治工具。关于RCEP成员资格的条款和条件十分明确,涉及贸易、投资、关税和市场准入。然而,在IPEF中,这些重点内容都是模糊的。“东盟国家希望知晓IPEF能为其带来哪些共享利益,以及如何获得这些利益。然而,他们尚未看到可以从中获得的益处,因此除了一些礼貌性的外交评论外,对于IPEF没有太多兴趣。如果该框架只是希望争取各国对于美国的支持,或者相关协议的签订需要付出过高的成本,比如要求各国停止或减少与中国的贸易,我相信许多国家会选择拒绝或退出。如果美国真正想为IPEF争取外部支持,必须做出更多努力,让IPEF为成员国提供更多的机遇与优势。与此同时,IPEF也应减少政治性,它不应被当作限制中国或任何其他国家发展的工具。”

  “马来西亚和东盟其他国家一样,欢迎更多的国际合作、贸易和投资。如果加入任何一个组织能从中受益,马来西亚将对此持积极态度。但如果加入会带来风险或代价高昂,马来西亚将会放弃。到目前为止,马来西亚和其他东盟国家仍在等待更多关于IPEF的信息,如它的目的、成员要求以及所涉及的风险和费用等。”纳嘎拉补充道。

  国内政治矛盾增添不确定性

  在IPEF面临重重外部阻碍的背景下,当前美国充满变数的政治经济状况也为其增添了许多未知数。中期选举结果难测、民粹主义盛行、民众积怨颇多、经济疲软衰退等因素,意味着IPEF将面临巨大的不确定性。有学者指出,IPEF的提出,正是拜登政府将国内不可调和的矛盾向国际层面转移的结果。

  纳嘎拉表示,“在IPEF构想之前,拜登还提出了所谓帮助世界经济从新冠肺炎疫情中复苏的‘重建美好未来’计划。然而,没有人确定该计划有哪些要求,以及对成员国有什么影响。它在可以进一步发展之前就走向了终结,可谓昙花一现。而现在又诞生了IPEF,同样,无人知晓IPEF能够做些什么”。“至今我们仍然很难描述IPEF,因为美国自己也不明确该框架应如何建立。拜登政府似乎仍在摸索前行,这在一定程度上是为了向国会及美国公众表明,他正在采取行动,而非懈怠政务。”纳嘎拉说。

  皮雷斯表示,长期看来,IPEF注定以失败告终,一方面,美国国内的保护主义思潮将继续阻止该框架成员国进入美国市场。另一方面,美国民主党与共和党之间在“为海外计划提供资金”的议题上始终难以达成共识。拜登此前的“重建美好未来”计划之所以夭折,一定程度上也因两党未能就海外项目资源达成协议,致使相关法案停滞不前,IPEF同样面临此类问题。

  皮雷斯补充说,美国社会内部在围绕更新美国庞大的基础设施、发展低碳经济以及消除社会不平等方面也存在巨大分歧。在维持全球霸权和解决可能引发内战的国内矛盾之间,美国需要做出利弊权衡。

  纳嘎拉总结到,任何国家如果只希望单方面获得来自他国的国际支持,却不愿意给予对方足够的回报,将注定难以成功。在竞争日益激烈的国际环境下,每个国家都拥有了更多的选择权。当今世界经济已成为一个有机统一、相互联系的整体,其中任何一个部分的中断或损坏都会对其他所有部分和整个系统造成不利影响。一直以来,亚洲国家渴望地区和平与繁荣,它们希望与所有其他国家合作,而非被动卷入任何新的冷战之中。

责任编辑:崔岑
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