新兴领域全球治理变革的中国路径
2022年08月26日 10:26 来源:《190aa即时指数电脑版报》2022年8月26日第2479期 作者:朱杰进

  随着国际力量对比变化和全球性挑战的日益增多,加强全球治理、推动全球治理的制度变革已成为新时代中国特色大国外交的重要内容之一。习近平主席指出,中国将继续发挥负责任大国作用,积极参与全球治理体系改革和建设,不断贡献中国智慧和力量。值得关注的是,作为一个新兴大国,中国在互联网域名分配、外空技术合作等新兴领域选择了不同类型的全球治理改革路径。

  全球治理改革路径的多样性

  按照是否制定新国际规则以及是否对旧国际规则进行重新解释的标准,可以将新兴大国的全球治理改革路径划分为替代型、叠加型、转换型和规避型四种。其中,替代型是指新兴大国制定新国际规则,并用它去替代守成大国主导的旧国际规则。叠加型是指新兴大国制定新国际规则,但不是去替代,而是将新国际规则与旧国际规则相并列。转换型是指新兴大国不去制定新国际规则,而是对旧国际规则进行重新解释,利用旧制度、规则去实现新的制度目标。规避型是指新兴大国既不制定新国际规则,也不对旧国际规则进行重新解释,而是尽量减少对旧国际规则的使用,规避守成大国利用旧国际规则对自己进行支配。

  在互联网域名分配领域,针对美国滥用“互联网名称和数字地址分配机构”(ICANN)对他国进行监控的行为,中国成立了“国家域名安全联盟”,尽量减少对ICANN的使用,为我国国家顶级域名(如.CN或.中国)构建了一定的安全保障,属于规避型改革路径。而在外空技术合作领域,针对《外空条约》以及美国忽视与发展中国家开展外空技术合作的状况,中国创建了亚太空间合作组织(APSCO)。一方面,APSCO与《外空条约》在制度规则上保持了一致,另一方面,APSCO致力于发展中国家之间的外空技术合作,而非《外空条约》所侧重的外空技术大国之间的相互技术限制,属于转换型改革路径。

  为什么中国会选择不同类型的全球治理改革路径?这实际上取决于两个条件变量:第一,守成大国的网络性权力。如果该领域属于网络效应强的领域,守成大国就会拥有网络性权力,使得新兴大国退出既有国际制度或创建替代型新国际制度的成本过高。在这种条件下,新兴大国只能选择叠加型或者规避型改革路径。

  第二,国际制度弹性。如果新兴大国想要改革的国际制度弹性较高,那么新兴大国就会倾向于重新解释旧国际规则来实现自身的制度目标。毕竟,重新解释旧国际规则的政治成本要远远低于创建新国际规则。如果既有国际制度的弹性较低,新兴大国无法重新解释旧规则,那就只能采取替代型或者规避型的改革路径。

  综合来看,守成大国的网络性权力与国际制度弹性共同决定了新兴大国参与全球治理改革的路径选择。在守成大国网络性权力强、既有国际制度弹性低时,中国会选择规避型改革路径;在守成大国网络性权力弱、既有国际制度弹性高时,中国会选择转换型改革路径。

  以规避型路径改革互联网域名分配

  互联网域名分配领域网络效应强,这就赋予了美国在该领域强大的网络性权力。一方面,当今世界的互联网用户无法承担不使用或退出ICANN的高昂成本。为避免混乱,所有互联网参与者需要协调分配域名标识的唯一系统,为使全球所有的互联网用户都可以访问到有效的地址,就需要ICANN来统一调整和管理域名系统,退出ICANN就意味着在网络世界成为“黑户”,并与其他网络实体切断联系,这在当今信息世界是不可想象的高昂成本。另一方面,互联网域名分配的网络效应强还体现在其他国家难以创建替代型国际制度。我国曾尝试开发一个替代性的互联网域名系统软件“红枫系统”,但该系统一直难以推广开来,目前还停留在域名工程中心的小范围使用阶段,属于“内部网络”的范畴。

  与此同时,美国主导的ICANN的制度弹性较低。第一,ICANN在制度和法律上仍然受到美国政府的控制,虽然美国政府在名义上已经将互联网域名的管理权移交给了ICANN,但ICANN与美国商务部签署的系列合作协议使得美国政府对其仍然具有最终决定权。第二,ICANN倡导的“多利益攸关方原则”与中国倡导的“网络主权原则”难以兼容。所谓“多利益攸关方原则”是指包括学界、民间组织、行业组织乃至政府在内的多元主体共同参与治理的原则,但实际上,只有美国可以凭借比其他国家强大得多的企业、硬件和软件技术、人才等优势继续对ICANN保持影响力。2002年ICANN大会在上海举行时,中国曾建议将ICANN改革成一个独立的国际组织,提高主权国家政府在全球互联网治理中的作用,以“全体会员大会”作为ICANN的最高决策机构。然而,这个建议并未被ICANN采纳,后来ICANN的改革也没有朝着这个方向发展。

  总体上,在互联网域名分配领域,美国拥有强大的网络性权力,且ICANN的制度弹性较低,这就使得中国只能采用规避型全球治理改革路径。

  以转换型路径改革外空技术合作

  外空技术合作领域网络效应弱,使得美国在该领域的网络性权力较小。一方面,美国外空领域的合作对象以发达国家为主,外空技术合作长期对发展中国家覆盖不足,导致广大发展中国家并没有对美国的外空技术产生依赖。另一方面,外空技术合作领域的网络效应弱,使得中国能够倡议建立一个地区性的外空技术合作组织。进入21世纪,随着中国在卫星应用、载人航天、月球探测、北斗导航系统等方面取得长足进步,中国的外空技术对广大发展中国家具有强大的吸引力,而美国无法阻止发展中国家加入中国倡议建立的APSCO。

  与此同时,美国主导的《外空条约》弹性较高。《外空条约》是冷战期间美苏等航天大国外空军备竞赛的产物,美苏双方都企图用条约去制约对方外空能力的发展,客观上导致了《外空条约》具有较大的模糊性和制度弹性。作为国际外空法的基石,《外空条约》主要规定了从事航天活动的10项基本原则,缺乏具体的制度安排、监督机构或实施细则,灵活解释的空间较大。这使得中国倡导建立的APSCO所开展的主要活动均可在《外空条约》的制度框架内进行。

  简言之,在外空技术合作领域,美国的网络性权力较小,而美国主导的《外空条约》制度弹性较高,这就导致中国选择了利用旧制度规则去实现新制度目标的转换型全球治理改革路径。

  从政策建议的角度看,中国在积极参与互联网、外空等新兴领域全球治理改革的过程中,需要采取不同类型的改革路径,而改革路径的差异主要来源于全球治理议题领域的网络效应以及制度弹性的差异。对于网络效应强的全球治理议题领域,中国的改革智慧是做“穿越者”(穿越到下一个网络与守成大国进行竞争)而非“颠覆者”(在既有网络内颠覆守成大国)。对于制度弹性高的全球治理议题领域,中国的改革智慧是做“转换者”而非“替代者”。

  (作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授)

责任编辑:常畅
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