汉唐明三朝御史出巡的经验和借鉴
2022年08月04日 09:13 来源:《190aa即时指数电脑版报》2022年8月4日第2463期 作者:张晋藩

  习近平同志强调:“重视历史、研究历史、借鉴历史,可以给人类带来很多了解昨天、把握今天、开创明天的智慧。”我今天从汉唐明三朝的巡按制度的历史发展状况,简单谈一点认识。

  汉初,以御史府、宰相司直、司隶校尉分掌监察权,出现了监察系统多元化,互不统属,以致妨碍了监察效能的发挥。尤其是汉初撤销了秦时在郡设置的监御史,使地方吏治出现了混乱。面对这种现实,汉武帝进行了重大的改革。首先,划天下为十三部监察区,每部统辖若干郡县。部设刺史为专职监察官。其次,制定“六条问事”,作为刺史行使监察权的法律依据。“六条问事”首列刺史监察的对象是两千石高官和地方豪强势力及其子弟的各种不法行为。“六条问事”使刺史依法监察得到了保障,迅速改变了监察疲软的现象。

  除此之外,郡守也有权定期巡视属县。如京兆尹隽不疑审录囚徒。郡县属吏督邮是设在郡上的专职察县的监察官,弥补了刺史在监察范围上不能遍及县一级官吏的缺陷,形成了互补的监察体系,标志着西汉时期从中央到地方的监察网络的初步建立。

  唐朝是中国古代典章制度的发达时期。就监察制度而言,也是成熟和定型的形态。唐朝中央监察制度由“一台三院”构成。一台,即御史台,是中央最高监察机关,御使大夫和御史中丞为正副长官。台下设三院,殿院设殿中侍御史,负责朝廷礼仪、祭祀大典等项事务;台院设侍御史,参与朝廷重大案件的审判工作;察院设监察御史,“分察百僚,巡按郡县,纠视刑狱,肃整朝仪”。

  地方监察体制以道为监察区,太宗时初设十道,玄宗增为十五道,肃宗以后扩大到四十余道。唐朝御史出巡,仿汉制,制定《监察六法》,依法进行巡察和纠举。《监察六法》与汉“六条问事”不同。其一,扩大了监察对象。主要是察官人善恶,而不限于高官和强宗豪右,实现了巡察对官吏的全覆盖。其下两条察户口籍帐、赋役不均、农桑不勤、仓库减耗,反映了唐朝是一个农业经济发展的社会,因此既察农桑也察赋税,既察籍帐也察仓库,是经济监察的重要内容。再往下两条是察不事生业的妖猾盗贼和强宗恶吏兼并纵暴。最后一条是察德行孝悌、茂才异等,推荐为国家所用。从《监察六法》可以看出,唐朝的监察是惩贪与奖廉、除恶与选贤并举的,如同唐睿宗在诏书中所说:“彰善瘅恶,激浊扬清,御史之职也。”所以,无论百姓还是流散民间的贤才异等,都对巡视抱有积极的态度和希望。

  唐玄宗还针对“政宽而慢,法弊则穷”的现实,特派御史大夫王睃巡察诸道,务求达到“善取其尤,罚无所滥,疏而不漏,察不为苛”的目标。这十六个字的意思是选要选最好的,罚不要滥,既不遗漏,也不过分苛刻,使枉法之官、贪扰之吏及无所作为的庸才都受到惩处,使一般官员能够安心做好分内工作。

  唐太宗李世民为了“明四目、达四聪”,除定期派遣监察御史巡视奏报外,还有意识地选派重要的大臣作为专使访察地方,而且列出访察的重点:一观风俗,了解民间疾苦;二了解地方官的施政得失;三了解耆年旧齿、孝悌力田、旌表义夫节妇、抚恤疾废茕嫠之家,赐以义仓之粟;四注意选拔鸿才异等、哲人奇士。由此显示了唐初“设官以经之,置使以纬之” 的治国方略。

  为了防止采访使干预地方事务,唐玄宗特别下诏:“自今已后,采访使但察访善恶,举其大纲。自余郡务所有奏请,并委郡守,不须干及。”监察官也参与官员考课,但不得事先提出“善状”,做出个人判断,以免造成不良影响。

  在明朝专制主义强化和皇帝多年不理朝政的背景下,为了整饬地方吏治,强化了御史出巡制度,并且提高了巡按御史的政治待遇,称巡按御史为皇帝的耳目之司,是代天巡狩的。与此同时,对御史出巡,也加强了法律监督。从点差起,到回道终,全过程的每个环节都制定了法规,既赋予巡按御史以法律依据,同时也防止巡按御史的权力滥用。根据点差法规,选派御史出巡由都察院请旨点差,或由皇帝亲自点差。明确了点差的等级,根据地域远近和重要性不同分为大差、中差、小差三等。根据出巡路途的远近,确定出巡的期限。如“真定、宣大三十五日,应天、苏松七十日”等。出差御史必须依期回道,无故违限给予惩处。

  在御史出巡的过程中,也有相关的法律依据,如洪武二十六年《出巡事宜》、正统四年《分巡地方事宜》等。综合这些法规,主要内容包括:文武官吏的荐举纠劾惩戒、刑名的理断、庶政的考察、利弊的兴革,孝义的旌举、孤老的存恤、人才的荐举以及各项不正当事体的禁止等。

  同时,规定御史巡按的工作纪律。一是明确了御史巡历的回避制度。如任职地域回避、仇嫌回避、亲属回避等。二是规定了御史巡历的纪律约束。如有违犯,加重处罚。

  此外,还制定了回道考核法规。回道御史必须将巡历地方的办事经过,按照御史回道考察所列项目,列举具体事实,其已完、未结、处理过程等开奏明白,并造册上报。对于失职违法,处置失宜,擅作威福等情事,严惩不贷。回道考核是明朝监察制度的一个创举,可以验证御史出巡的实际工作,并可作为御史考课的一个依据。明朝末年,宦官专政,政治极端腐败,许多规定有名无实。

  以上以汉唐明三个王朝作为重点,分别阐述了不同的御史出巡制度,其中确实蕴藏着古人的政治智慧和法律智慧。许多经验的总结,对我们今天完善巡视制度或有一定的借鉴意义。

  (作者系中国政法大学终身教授)

责任编辑:常畅
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