人户分离影响城市社会治理
2021年05月19日 09:40 来源:《190aa即时指数电脑版报》2021年5月19日第2168期 作者:王凤丽 赵莉华

  人口规模流动一直是社会学、经济学等领域的研究热点。发展经济学从不同视角探讨了人口规模流动的原因、过程和特点,如刘易斯、拉尼斯-费景汉等人的二元经济理论将人口流动归因于收入水平差异,托达罗流动模型则将实际收入乘以就业概率的预期收入视为人口流动的决定因素,推拉模型及卡林顿动态迁移模型等也从不同视角解读了人口流动问题。但在我国,人口规模流动除受经济学规律影响外,一个更为显著的因素是户籍制度。正是因为户籍制度的存在,人户分离不仅可反映人口流动的规模,还成为影响经济社会发展的重要现象之一。第七次全国人口普查主要数据显示,2020年我国人户分离人口约4.93亿,相比2010年增加了2.3亿,增长88.52%。人户分离问题是城市社区精细化治理的一大挑战,在特大型城市中尤为突出。

  新中国的城乡二元户籍制度是为适应第一个五年计划期间粮食统购统销体制而设立的,在改革开放后有所松动。40多年经济社会的巨大发展,使人口流动趋势更加明显,规模进一步扩大。与农村劳动力持续由农村向城市流动同步出现的,是城镇劳动力由经济欠发达的小城镇向经济发达的大城市流动。

  经济建设取得巨大成就的同时,户籍制度改革明显滞后于时代需求,成为当前深化改革的重要内容。国务院于2014 年颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,此后多个城市推行积分落户制,以积极措施促进本地人口结构优化,努力从根源上解决人户分离带来的各类社会问题,并为经济、社会、民生建设等吸引人才。这在二、三线城市取得明显效果,但在特大型城市,人户分离现象及相关问题却成为城市治理一大难题。

  人户分离人口增长较快,直接影响城市治理现代化体系建设。特大型城市为控制常住人口规模,通过户籍门槛回避向常住外来人口供应某些公共服务的责任,这也意味着当地政府对常住外来人口没有完整管理权,城市治理体系存在缺口。这给社会保障、社会治安、社会稳定、社会公平等埋下各类隐患,使得城市治理也面临日益复杂的风险性、脆弱性和不确定性。各地政府与户籍人口通过户籍绑定获得的微观局部利益,不足以弥补户籍绑定带来的宏观社会损失。有学者认为,户籍制度是造成本地人与外地人、老市民与新市民等政治经济差异的制度源头,而逐渐缩小直至最终消除常住人口因户籍产生的差异,“是所有特大型城市共同的重要改革任务,也是特大型城市治理现代化的难点之一”。也有学者认为,户籍制度及其造成的人户分离现象,阻碍居民权利保障和政府管理效能的实现。

  人户分离造成社会成员身份标签化,不利于经济发展和社会稳定。目前,个别特大型城市将住房、医疗、购车等重要民生政策与户籍紧紧绑定。以北京市为例,截至2019年末有常住人口2153.6万人,其中外地户籍常住人口745.6万人,积分落户政策每年批准6000人落户(落户率0.08%),同时严控国家机关事业单位及国有企业人才引进指标。在北京庞大的外来常住人口中,既有学历低、专业技术差的人员,也有一大批受过高等教育、有专业技能的人员。被落户指标限制的外来专业技术人员,在优化劳动力结构、提升城市创新能力、促进经济社会发展等方面,始终发挥着重要而积极的作用,但他们的选举与公共事务参与权,以及子女教育、就业等基本权益却受到不同程度的限制。

  人户分离还是家庭户规模持续缩小的影响因素,加速传统社会解构,给公共服务和社会化服务行业带来重大挑战。近年我国放开二胎生育政策,第七次全国人口普查数据确实显示少儿人口数量增加、比例提高,但全国家庭户户均人口却下降至2.62,不仅低于2010年第六次全国人口普查数据家庭户户均人口数3.10,也明显低于正常核心家庭标准人口数3。人户分离在经济发达地区主要表现为“人在户不在”,在欠发达地区则表现为“户在人不在”,以及遍及城乡的“空巢老人”和“留守儿童”现象。传统家庭功能包括生育功能、经济功能、教育功能、抚育和赡养功能、存储私有财产功能、社会化功能等,这些功能的代际传承保证了传统孝道伦理、社会秩序和公序良俗的维系。家庭是最基本的社会单元,是社会成员社会化的起点,在物质和精神上承担着诸多社会功能。家庭不仅关乎社会成员的和睦幸福,也是基层社会治理的支点。家庭解构与老龄化社会等叠加出现,给公共服务体系建设和社会化服务行业的发展转型等,带来前所未有的多重挑战。

  积极应对人户分离人口剧增问题,缓解长期形成的户籍制度给社会治理和社会公平带来的压力,有针对性地制定人口相关战略和政策,促进人口长期均衡发展,避免出现系统性社会问题,至少有以下几条进路。一方面,全面推进乡村振兴战略实施,加快农业农村现代化建设,加强乡村基础设施建设,提升基本公共服务水平,从根本上解决托达罗模型指出的城乡预期收入差距过大问题,降低农村劳动力大规模流入城市的意愿。另一方面,要把维护和增进社会公正、保障公民各项平等权益作为根本目标,对那些在特大型城市有长期稳定工作、受过高等教育、具备较高专业技术的外来人才,放开放宽落户限制,尽快降低人户分离率。此外,应通过立法、行政规定及相关公共政策的制定和落实,优化公共服务体系的结构和布局,提高公共服务的总量和质量,全面提升城市治理水平,确保全面落实“十四五”规划纲要提出的“激发全体人民积极性、主动性、创造性,促进社会公平,增进民生福祉,不断实现人民对美好生活的向往”。

  (作者单位:河北省社会科学院社会发展研究所)

责任编辑:宗悦
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