开发区在对外开放与促进我国经济发展方面取得了辉煌的成就。截至2017年底，中国国家级经济技术开发区和国家级高新技术产业开发区两类园区GDP总量约达18.62万亿元人民币，占全国GDP比重约达22.51%。其中，经开区约9.10万亿元、高新区约9.52万亿元。有数据显示，2012—2017年，两类园区GDP平均增速约为13.43%，远高于同期我国GDP的增速，开发区已成为带动我国经济转型升级和创新发展的主要因素之一。在看到成绩的同时，也要看到开发区发展存在的问题。深入分析这些问题，对于进一步推动我国开发区的健康发展和转型升级具有重要的现实意义。

　　定位有待明确 产城融合待加强

　　开发区的定位问题。成功的开发区一定是定位比较准确，能够充分发挥自身优势，特别是能够充分发挥自身的区位优势，形成一定腹地支撑。比如，上海浦东新区、深圳开发区、苏州工业园区。上海浦东新区作为我国的通江达海的交汇点，具有广阔的长江经济带的经济腹地优势。深圳开发区实际上是充分发挥了其区位优势，利用香港的资金、技术、人才实现了自身的快速发展。苏州工业园区的建立是利用了上海浦东新区的开放，同时借鉴新加坡的管理模式，大力发展现代制造业。正是找到合理的定位，才推动了这些开发区的产业发展与要素集聚。在定位不明确的情况下，开发区将不能有效利用区域优势，无法形成特色产业体系。

　　一些开发区存在明显产城不融合的问题，仅形成一个工业开发区，服务业发展严重滞后。缺少产城融合的体制机制，学校、医院等公共服务配套不到位，与母城之间的距离较远，无法利用母城的公共服务等基础设施，这些因素导致开发区无法留住相关的人才，进而缺乏可持续的人才等要素支撑，不利于开发区进一步发展和转型升级。一些开发区不能有效利用母城的基础，导致“飞地”模式的形成。这种模式导致开发区不能有效利用母城的城市功能和公共设施。一些取得成功的开发区与母城的距离较紧凑，可达性较强，彼此形成一种相互促进和良性互动的关系。比如，苏州工业园区与苏州古城和苏州高新技术开发区之间形成“一体两翼”的紧凑结构，这无疑对于苏州工业园区和苏州高新技术开发区的发展起到重要的促进作用。

　　基于营商环境的可持续竞争优势尚未形成。在之前的发展过程中，我国开发区主要依赖廉价的生产要素。但国内外市场结构的变化，特别是我国传统产业的生产能力已严重过剩，早在2010年我国制造业的产能就过剩约30%。当前，去过剩产能的任务还远未完成。如何解决产能过剩是我国面临的重大挑战。基于传统的生产要素、政策优势是无法形成竞争力的，须基于好的营商环境方可形成持久的竞争力。但是，一些开发区通过政策降低要素成本与其他同类地区进行恶性竞争，导致产业发展主要建立在成本的逐底竞争上，无法形成基于产业集群的创新力。此外，土地的粗放利用和污染现象未得到有效遏制。

　　产城融合成重要方向　服务功能越来越突出

　　新时期，传统以GDP为导向的数量型和规模型发展模式面临严峻挑战。随着市场需求越来越呈多样性、差异性和个性化，市场需求结构的变化将倒逼传统开发区在产业组织、空间组织，以及管理模式上进行创新。各地开发区需要适应这种新的变化。

　　一是市场化导向更趋明显。我国传统开发区的发展主要是政府主导模式，政府通过压低生产要素价格等政策优势来实现招商引资。进入新的阶段，在一些大型企业招商引资和一些专有的区域运营中市场的作用越来越明显。开发区只有坚持“大市场、小政府”发展导向，通过供给侧结构性改革、营商环境的改善、“放管服”以及数字政府建设等，理顺政府和市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能有效提高各类生产要素配置的效率。

　　二是产城融合成为重要的方向。过去很多开发区都是孤立的工业园区，城市功能不突出。但是，进入新的阶段，转型升级和创新驱动成为重要的目标。此时产业竞争最重要是依靠人才的竞争，而人才的需求是多元化的，不仅是为了就业和创业，也要考虑其对生活的需求。可以发现，在那些配套方面做得较好的开发区，如果教育、医疗、休闲、生态等方面的配套设施与制度较为完善，就能有效提升该区域的吸引力和自身价值，就能集聚更多的高端要素，也能进一步支撑高端产业的发展。

　　三是开发区的服务功能越来越突出。过去开发区更多体现生产的功能，即主要表现在制造业方面的发展，但是，在一些成功的开发区中，服务功能越来越重要，在经济发展中总部经济、创意经济、数字经济等逐步占据重要地位。信息时代，大数据产业、人工智能产业也将越来越重要。在某种程度上，大数据、云计算、人工智能在不断改变制造业的内涵，未来的制造业一定是“云制造”。制造业的竞争力不在于制造本身，而在于制造业背后的设计与创意。因此，未来制造业与服务业的融合程度将进一步增强。早期主要以货物贸易为主的东部地区的一些开发区，其货物贸易发展已达较高程度并出现瓶颈。因此，这些地区须审时度势，不断改善贸易结构，大力发展服务贸易，使其成为一个重要的发展方向。

　　四是未来开发区应具有一种创新“节点”作用。传统开发区更多是“面状”铺摊子的思维，即主要利用土地等廉价资源支撑制造业的规模化发展，开发区的功能过于单一。未来开发区应呈现一种综合性的功能，相应地应具有一种“创新”功能。为了促进这样的创新功能，就要有一种“节点”思维。也就是说，开发区应成为区域和全球网络中的一个重要节点，只有这样才能集聚大量区域和全球的高端创新要素，形成区域创新体系，推动开发区创新能力的提升。当然，在这个“节点”中，各种平台的作用越来越重要（如，一些孵化器、投资平台、产业协会、信息平台、物流平台、金融平台等）。各种平台叠加，组成多重含义的“空间”，这是信息时代一个重要的表现，也是开发区功能转型的一个重要表现。

　　五是我国先进开发区模式的整体输出。随着“一带一路”建设的全面推进与深化，蓬勃发展的中国境外经贸合作区已成为中国企业“走出去”及中国经验向外传播的重要平台和载体。据我国商务部的统计，至2018年9月，中国境外经贸合作区项目一共113个，项目覆盖46个国家。境外经贸合作区功能涵盖资源加工、制造加工、农业加工、商贸物流、科技研发等多种类型。园区累计投资达366亿美元，总产值超过1000亿美元，上缴东道国的税费超过30亿美元，创造就业岗位近30万个。我国境外经贸合作区从无到有、从小到大、从点到面，取得了丰硕成果，拓展了我国经济发展空间，也助力了东道国工业化进程。

　　（作者单位：苏州大学东吴商学院）