把“网络”带回网格
2022年11月23日 11:04 来源:《190aa即时指数电脑版报》2022年11月23日第2536期  作者:徐林 胡冲

  《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出,基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。在现有基层治理体系之中,社区(小区)网格是治理的最小单元和微观语境,对网格的治理不仅直接影响到基层治理的最后成效,而且关涉国家治理现代化进程。目前,网格化管理已在全国各地普遍推行。但作为一项创新型制度安排,随着治理实践的不断深入,网格化管理也逐渐显现出一些问题。

  网格功能的发挥面临障碍

  第一,管理机制仍然体现为科层制的延续。当前的网格化管理主要体现在将行政权力下沉到基层,加强社会管理能力,它的本质是在科层力量主导下,以增加层级(设置网格)的方式向基层渗透。作为科层的延伸,网格服从于科层结构自上而下的行政命令,借助网格这一准行政层级,政府可以直抵基层末梢。然而,层级越多,网格管理的成本和操作难度也就越大。随着各职能部门均进入网格并向网格发包,纵向各条职能线都要求治理任务的执行落实,由此形成的“倒三角”结构导致网格内的工作人员压力巨大,基层事务不断堆积。此外,职能部门交代的任务较为繁杂,网格功能变得泛化模糊,逐渐脱离基层治理中社区居民最关心的公共服务问题。

  第二,社会吸纳不足。网格的真正目的应在于培育社区内部的社会资本,促进社区组织之间的横向联结,调动居民维护自身利益的积极性。但在网格化管理实际过程中,居民处于被管理者的位置,过度的行政化势必限制基层自治组织的作用,削弱社区原生的社群关联。由于缺乏常态有效的治理机制来吸纳社会力量,居民在公共服务供给侧和需求侧的参与十分有限,网格化管理缺乏来自基层民间社会的反作用力,这极大地损害了网格化管理体系中公共服务的生产活力。

  第三,信息交换不足。网格化管理的前提是各级政府、各职能部门之间确保信息畅通和即时共享。然而,由于层级桎梏和利益冲突,网格之间横向和纵向的信息交换都处于相对隔离的状态,缺乏有效的连接和互动。比如,网格信息平台与政府信息平台无法实现精准实时对接,各个职能部门的信息系统也不能实现完全信息交换,这就导致网格化管理在实践中总是反应迟钝、沟通不畅,无法高效地处理基层治理难题。在重心下移、资源下沉的大背景下,大量治理要素(主体、关系、资源等)在基层集结,信息壁垒的存在使得网格化管理难以对各种要素实现有效整合,进一步降低了网格的治理能力。

  网络化治理的三重内涵

  网络化治理是治理理论的一个重要分支,相比于传统的政府主导模式,网络化治理因强调政府和政府以外的多元参与者之间的互动合作而备受理论界瞩目。综合既有研究,网络化治理具有如下三个涵义。

  其一,有别于科层与市场的新型治理模式。一般认为,组织结构存在科层化、市场化和网络化等模式,网络化治理是一种能够超越传统科层与自由市场的新型治理模式。在网络化治理下,政府既无需单纯依靠命令获取强制力,也无需广泛地分权于市场,而是通过公私部门合作,以及非营利组织、营利组织等多元主体的深度参与来提供公共服务。其二,多元主体参与的网络结构。网络化治理主要包括政府、社会组织、私营企业、公民等行动者,多元主体的关系是建立在平等合作之上的横向连接,这种从单中心到多中心、从垂直到水平关系的转向是不同于科层和市场的根本性变化。网络化治理依托于一个整体网络结构,该网络可以为多元行动者提供互动交流的框架,并根据互动关系把不同主体安排到不同的治理网络之中。其三,主体之间资源相互依赖。在公共事务决策和执行过程中,涉及集体行动的各个主体实际上都存在着相互依赖的关系,网络内的行动者都需要进行资源互换。而信息是治理网络中多元行动者最主要的资源交换方式,通过信息共享,参与主体可以减少治理过程中的不确定性。在条件不断变化的网络中,组织之间的信息共享是网络化治理的关键要素。

  综上,网络化治理的理念是,基层治理要依靠各种类型的行动者来缓解全能型政府的困境,形成一个由多元主体构成的网络结构,来自政府、市场和社会的参与者可以在这个相互连通的网络中进行广泛的信息共享,为实现公共价值联合行动。

  把网络带回网格的路径选择

  基层治理现代化建设的基本原则是坚持共建共治共享,建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。网络化治理理念与当下基层治理工作原则相契合,推动网格化管理向网络化治理转变是时代之所需。在这一理念下,需要在以下几个方面重点发力。

  一是再造流程、扁平运作,提升社区网格的管理效率。克服网格化管理中科层管理的弊病,一方面要削减中间管理层次,降低信息沟通成本。例如,网格员可以通过使用掌上客户端的形式,和街道社区平台取得点对点的联系,实现数据互导。另一方面应采用分权管理思路,建立多链条多渠道的分布式治理机制。社区群众是最熟悉社区问题所在的群体,理应成为社区建设的智慧与动力的源泉。基层政府应整合社区居民、社区居委会、街道工作人员的多渠道事件上报的信息化通道,优化基层社区主动发现问题、解决问题的能力,提高事件上报的便捷性和网格治理的针对性。

  二是增加有效节点,形成多元协同的治理模式。应增加网络中的有效节点,引入更多的治理主体,并依据不同节点的功能特色进行再组织。具体而言,以政府为主体的行政力量要从以往强势的管理者向组织者、监督者、决策者方向转变,权力形态也应由命令控制向协调赋权转变。政府还应主动引导更多的来自社会、市场的主体加入治理网络之中,丰富多元主体在具体事务上的参与形式,支持政府之外的主体承担起更多的责任和义务。例如,企业可以在满足市场需求的前提下利用好政府的指导为社区提供更好的服务,社会组织可以有序地帮助居民去实现精神层面的意愿,真正实现多元协同的基层治理模式。

  三是数字统合,增强数字技术的运用能力。在以往的基层治理体系之中,政府、市场和社会之间的黏合度并不牢固,而数字技术可以为不同系统之间的互动搭建桥梁。例如,政府利用数字平台高效精准地处置社区内发现的事件,对提供社区服务的企业、社会组织进行有效的监督管理,企业、社会组织、居民可以通过数字平台获取所需的各类政策、服务等信息。数字技术能够穿透组织之间的信息壁垒,加强信息的实时流动,从而以一种崭新的方式把复杂的治理系统统合到一起,促进网络化组织模式的发展。同时,还应发挥数字技术在模型输出、可视化分析、量化评价方面的优势,积极推动数字成果转化至有关社区治理的决策中,让治理与评价形成“互为支撑、双向循环”的双链路结构。

  (作者单位:浙江大学公共管理学院;浙江大学公共政策研究院)

责任编辑:陈静
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