农村集体产权制度改革的国家治理意义
2022年09月21日 09:23 来源:《190aa即时指数电脑版报》2022年9月21日总第2496期 作者:吕康宁

  2016年4月,习近平总书记在安徽省小岗村农村改革座谈会上强调,着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。同年12月,党中央提出关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见。五年来,覆盖全国所有涉农市县区的改革试点任务已基本完成。通过摸清集体资产家底,明确成员权益份额,开展经营性资产股份合作制改革,创新了集体经济运行机制,盘活了集体资产资源,推动了农业农村社会生产力发展。当前,党中央把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标,因而在国家治理现代化视野下审视这场改革的制度建设价值就尤为必要。

  治理现代化视野下的改革担当

  我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。新中国成立70余年来取得的伟大成就证明,中国特色社会主义制度和国家治理体系具有强大生命力和巨大优越性,是国家发展、社会进步的根本保证。党中央强调,必须突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度,固根基、扬优势、补短板、强弱项,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,加强依法治理、综合治理、源头治理,把我国的制度优势更好转化为国家治理效能。

  就我国的国家经济制度和治理体系的显著优势来看,是坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存,把社会主义制度和市场经济有机结合起来,不断解放发展社会生产力。这一基本经济制度既体现了社会主义制度优越性,又同我国社会主义初级阶段生产力发展水平相适应,是党和人民的伟大创造。为此必须坚持社会主义基本经济制度,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,建设现代化经济体系。具体来说,要毫不动摇巩固和发展公有制经济,探索公有制多种实现形式;营造各种所有制主体平等使用资源要素,在受法律保护的市场环境中公平参与竞争;完善社会主义市场经济体制,完善农业农村优先发展的制度政策,健全城乡融合发展的体制机制。因而,就新时期农村集体产权制度改革的使命担当来看,要探索作为公有制经济重要形式的农村集体经济的多种实现形式,通过制度建设,创新农村集体经济运行机制,提升农村集体经济治理体系,适应健全社会主义市场经济体制新要求,适应城乡一体化发展的时代新趋势。

  改革对治理现代化的实践探索

  农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素,通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态,是社会主义公有制经济的重要形式。如果以农民和土地的关系为主线考察农村集体产权变迁会发现,随着新中国国家建设的展开,农村土地集体产权制度经历了三个阶段的重大变革。首先是新中国成立初期,为了保障土地的“均平”和服务于工业化建设,创建了高度集中的农村集体产权制度,实现了“一权统合”。因为只有建立农村土地集体所有制,才能真正保障每个分得土地的农民的基本生存,避免历史上的土地兼并和地租剥削的回归,实现“均平”土地这个最基本的革命诉求,进而才能在政策制定上实现全国一盘棋,为国家优先实现工业化从农村提取资本积累。

  其次是改革开放后,在坚持农村土地集体所有制的前提下,将家庭承包经营的经营方式引入集体经济,形成统一经营和分散经营相结合的双层经营体制,实现了集体土地所有权与经营权的“两权分离”,使农户有了相对独立的经营自主权,进而在集体所有的土地上找到了发挥农户家庭积极投入劳动的有效经营形式,完善了农村集体产权制度。家庭承包经营制作为中国农村基本经营制度,解放和发展了农村社会生产力,解决了长期困扰中国人的温饱问题,推动了社会主义市场经济的建立和完善,其所形成的农村劳动力等资源要素有效推动了我国的工业化、城镇化发展。

  最后是进入中国特色社会主义新时代,党中央推动全面深化农村改革,健全城乡发展一体化机制,加快形成新型工农城乡关系。具体来看,为适应健全社会主义市场经济体制的新要求,通过不断深化农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式,盘活农村集体资产,构建集体经济治理体系,形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制,对坚持中国特色社会主义道路,引领农民逐步实现共同富裕具有深远历史意义。实践中,为完善农村土地基本经营制度,首先推进农村集体土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”改革,是对以往农村集体土地“两权分离”改革的重大发展。通过做好土地承包经营权确权登记颁证工作,完善“三权分置”办法,保持现有土地承包关系长久不变,更好地适应了工业化、城镇化发展阶段对劳动力等物质资源的迫切需求。

  特别是党中央2016年底提出关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见,是农村管长远、管根本的深刻的制度创新,是过去五年来指导农村集体产权制度改革的总纲。这场改革的缘起是为适应健全社会主义市场经济体制新要求,增添发展活力,同时防止农村集体资产流失,切实维护农民合法权益,应对好城乡一体化发展的新需求。因而,改革的中心工作是着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。就已经完成的重点任务来看,包括对农村集体资产资源进行清产核资,明晰产权归属,科学确认农民集体经济组织成员身份,对集体经营性资产开展股份合作制等多种合作形式的改革,合理设置股权、登记赋码和拓展权能,通过探索集体经济新的实现形式和运行机制解放和发展了农业农村社会生产力。

  从2021年下半年开始至今,覆盖全国31个省份所有涉农的县市区的农村集体产权制度改革五个批次的试点工作,目前已经在分阶段进行工作总结,其中15亿亩承包地确权给了2亿农户,确认了9亿人的集体成员身份,53万个村完成经营性资产股份合作制改革。经过艰苦努力,国家逐步构建起归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。

  改革对治理现代化的理论启示

  首先是政治前提。要始终明白党的领导是中国特色社会主义的最本质特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,必须毫不动摇坚持党的领导。因而,改革的这一政治导向意味着,必须围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革。实践表明,通过改革农村集体产权的有效实现形式,做大做强农村集体经济,提高了农民收入,升级了农村集体经济治理体系,才能有效巩固党在农村的执政基础,厚植党的群众基础,也才能由此途径实现把党的领导落实在国家治理的各领域各方面各环节。这是改革得以成功落地,进而也是在新时期推进国家治理现代化应当坚守的政治前提。

  其次是战略方向。改革农村集体产权制度,要坚持的是农村集体所有制作为公有制不动摇,要坚持农民权益不受损,防止内部少数人控制和外部资本侵占,要健全的则主要是这一基本制度适应社会主义市场经济发展新需求、城乡一体化发展新趋势的体制机制。因而,建设现代化经济体系,在坚持中国特色社会主义基本经济制度的同时,关键是探索公有制多种实现形式,做大做强集体经济和国有经济,健全市场经济下不同所有制主体公平参与竞争的制度环境,增添社会发展新活力,促进城乡一体化融合,最终实现共同富裕。

  最后是制度建设。农村集体产权制度改革的中心任务是着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革,并且在制度上赋予农村集体经济组织成员多种产权权能,这在各级政府出台的推进改革的政策文件和地方人大的立法中都得到了充分体现。特别是把农村集体经济组织法等法规的立法工作提上议事日程,从制度上有效保证农村集体经济组织成员能够平等使用生产要素公平参与市场竞争,进一步使通过改革创建的农村集体经济运行新机制、农村集体经济组织成员的民主权利和经济权利这两大领域的制度建设得以全面升级。

  回顾新中国成立70余年来党创建、改革和完善农村集体产权制度的实践历程,同时聚焦新中国的建国目标及不同时期社会主义建设所面临的约束条件会发现,国家正是通过对农村土地等重要资产资源不断开展集体产权制度的建构创新,才得以实现对个体利益与整体利益在建设社会主义现代化国家战略目标上的激励与整合,也才能有效调整与不同时期社会主要矛盾发展变化相适应的国家、集体、农民三者之间的利益关系格局。在这个意义上,国家治理体系和治理能力现代化视野下我国的农村集体产权制度改革实践,是一次通过制度创新推动国家治理现代化阔步前进并且蕴含重要理论启示的成功探索。

  (本文系国家社科基金重大项目“深化农村集体产权制度改革的法治保障研究”(20ZDA046)阶段性成果)

  (作者单位:西北大学法学院)

责任编辑:陈静
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