从国家建设视角理解现行宪法
2022年08月24日 09:08 来源:《190aa即时指数电脑版报》2022年8月24日总第2477期  作者:常安

  宪法学的研究,往往从宪法概念的界定出发,同时围绕着成文宪法展开;但“横看成岭侧成峰,远近高低各不同”,对同一部宪法,基于不同的研究视角,也可能得出不同的结论。宪法是公民基本权利的集中载明和权威宣示,宪法中关于国家机构的规定,是为了更好地保障公民的基本权利,这是从权利视角对宪法的解读;保障公民基本权利,需要法的可诉性,无救济则无权利,因此,司法权必须在一国宪法体系中具有重要地位,这是从司法权视角对宪法的解读。上述不同视角也反映了现代宪法设计的某些特点。本文拟以我国现行宪法为例,提出理解成文宪法的另一个视角——国家建设,并以此来就现行宪法中的部分内容给出尝试性的方法论理解。

  成文宪法与国家建设

  国家建设原本为政治学概念,大致讨论范围主要集中在主权、构建有效的国家治理制度、提升国家能力、促进国家认同等层面。其核心含义,在于巩固现代国家这个政治共同体。苏力关于古典中国的宪制研究,以及其从工农联盟、现代化角度的当代宪制研究,从某种意义上也可以视为一种国家建设意义上的宪法学研究。不过苏力更多的是从与宪法文本对立的政治实践角度来理解国家建设,所分析的文本也多集中于政治史材料,对现行宪法关注不多。

  但在现代国家,成文宪法作为一国治国安邦的总章程、作为根本大法,不可能在其宪法文本中对那些直接制约甚至规定着本国政治共同体稳定程度的空间、族裔、人口因素,以及必须以一国基本政治法律制度来应对的重大、长期、根本问题熟视无睹。相反,它需要将本国人民对于这些重大问题的政治共识,以制宪权的方式,记载于宪法之中,并经由这种特定记载,来塑造和强化一代代人民对这些重大政治命题的基本认知以及对于政治共同体巩固的宪法忠诚义务。以现行宪法为例,其序言、国家机构、行政区划等相关内容,即可从制宪权彰显、国家治理的制度供给、国家建设的空间维度等国家建设层面进行解读。

  现行宪法的国家建设意涵

  首先是宪法序言。学界关于宪法序言的讨论,以往多集中于宪法序言的法律效力、司法属性等方面,晚近也有一些学者关注到社会主义国家宪法序言历史叙事、时间议程设置的独特性。现行宪法的序言,是对近代以来“中国人民为国家独立、民族解放和民主自由”的国家建设历史的记载,是对新中国成立以来国家建设经验得失的总结,更彰显了面向未来的国家建设目标。

  “一九四九年,以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民,在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后,终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治,取得了新民主主义革命的伟大胜利,建立了中华人民共和国。从此,中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人”。这一段是以国家根本大法的方式,来回答现代中国从哪里来、以什么样的方式形成等中国国家建设的本源性命题。而现行宪法序言第一段从“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化,具有光荣的革命传统”开篇,阐明中国作为“统一的多民族国家”、在近代之所以没有分崩离析的“历史中国”根基。序言第六段,记载的则是新中国成立后国家建设的诸多大事与成就;序言第七段到第十二段,则主要聚焦于国家任务和实现国家任务的相关保证条件。八二宪法制定的一个很重要的原因,即是原来的七八宪法“由于当时历史条件的限制和从那时以来情况的巨大变化,许多地方已经很不适应当前政治经济社会和人民对于建设现代化国家的需要”;因此,必须“充分调动一切积极因素,发挥社会主义制度的优越性,加速四个现代化建设事业的发展,需要对宪法作比较系统的修改”;所以,在序言的第十段,规定了爱国统一战线、第十一段规定了社会主义国家的民族政策、第十二段规定了独立自主的外交政策,正是八二宪法旨在调动一切积极因素,为社会主义现代化建设提供一个团结、和谐、安定的国内外环境。

  其次是国家机构条款。我们经常说“宪法是一张写着人民权利的纸”,制定宪法的目的是维护公民基本权利;但只有以国家根本大法的形式,对国家机构进行规范与制约,确保国家机构和国家权力既高效运转又不至于损害到人民权利,是现代国家通过宪法进行国家建设必须考虑的重点内容;甚至可以说,国家机构条款,实际上发挥着国家建设的制度供给功能。

  以现行宪法为例,国家机构条款,就条款数量而言,占了半数以上;且根据彭真、王汉斌等现行宪法起草的负责者、亲历者的年谱与回忆文本,当时的争议重点,很多也在国家机构条款的表述方面,时任宪法修改委员会副主任彭真所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》即指出,“草案对国家机构作了许多重要的新规定”。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,如何坚持和完善人民代表大会制度、发挥全国人大作为最高国家权力机关的作用,对于我国国家权力运行至关重要;因此,现行宪法规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”;全国人大常委会有权“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”、有权“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”;另外,现行宪法还赋予了全国人大常委会在全国人大闭会期间行使审查和批准计划、预算调整、任免决定权等。同时,现行宪法还就国家主席、国务院、中央军事委员会等国家机构进行了详细规定;2018年修宪时,在国家机构部分又增加了“监察委员会”作为第七节。从某种意义上讲,正是因为宪法作为国家根本大法的这种国家建设功能属性,关于国家机构的规定才成为成文宪法的主要内容,甚至如蔡定剑所指出的“宪法可以没有序言、总纲,甚至可以不规定公民的基本权利和义务,但不能不规定国家机构”。

  再次是国家结构形式条款。在关于一国中央与地方关系的众多术语中,国家结构形式似乎不够时髦,但国家结构形式这样一个典型的马克思主义宪法学的术语,实际上相比于中央地方关系、地方自治、地方制度、纵向分权等关涉一国中央地方关系的概念,更能体现社会主义的统一多民族大国国家建设的重要性所在。成文宪法中国家结构形式条款,体现的正是国家建设的空间维度。

  以行政区划条款为例。一国的行政区划,表面上看是一个技术问题,但实际上,恰恰体现的是主权国家对于其内部国家整合的政治努力。对于一个多民族大国来说,如何确立、巩固多民族国家内部不同民族的公民对其所属国家的认同,也是其国家建设中必须要考虑和面对的重大主题。因此,在多民族国家,关于民族事务处理方面的宪法制度安排,也不仅仅属于少数民族权利保护、特殊地方制度层面的范畴,而需要从国家建设的高度加以把握。在现行宪法中,涉及民族的条款接近五分之一,这是我国是一个统一的多民族国家的基本国情在宪法中的典型体现;但我们必须意识到,统一是基本前提,多民族是具体特点;对于宪法中关于民族区域自治制度的理解,同样需要放在这个基本前提之下;民族区域自治,也绝对不能被简化为“民族自治”,而是既包含了民族因素,也包含了区域因素。而现行宪法中序言单列一段的台湾问题、第三十一条的特别行政区制度、第一百一十一条的基层群众自治制度等内容,同样也是国家建设空间维度的体现;台湾问题被单独列出,正如强世功所指出的,其“不仅是一个政治事件,也是一个思想事件,不仅涉及统一与分裂的内政问题和中国崛起与世界格局的国际问题,也涉及中华文明能否在未来复兴的人类前途问题”,是关系到“实现中华民族伟大复兴”的符号性事件;在宪法文本安排中,特别行政区制度紧随行政区划之后,体现的也正是特别行政区制度的这种国家结构形式的制度属性;而基层群众自治制度,在城镇化的大背景下,则可能必须要思考如何面对社区的命题。

  国家建设视角的意义与限度

  国家建设,除了刚性的治理体系完善与国家结构整合,还需要关注政治共同体成员对政治共同体认同的柔性一面。宪法中关于国家历史、国家目标的叙事,对于公民基本权利的规定,以及国家象征的相关内容,实际上都承担着国家认同塑造功能。

  以国家象征条款为例,即现行宪法第四章“国旗、国歌、国徽、首都”的规定,尽管在以往的宪法学研究中关注并不算多,但如果从国家认同的视角审视,同样具有不可或缺的意义。甚至是现行宪法中的普通话条款,宪法学界以往多从少数民族语言文字权利、方言权利保护角度进行探讨,关于语言安全、语言政治的探讨,多以语言学者与政治学者为主,但宪法中的普通话条款,同样有必要从国家建设角度进行研究。在国家建设层面,宪法中的普通话条款除了强调国家通用语言的推广和普及具有提高各族人民科学文化水平、促进各地区经济社会交流等现实功能以外,还有一个不可忽视的功能:普通话条款本身体现了国家主权和民族尊严的象征符号功能。

  不过必须要指出,揭示出宪法的国家建设维度,并不意味着要淡化其他视角,尤其是权利视角。同样以上文中的普通话条款为例,国家通用语言的推广和普及,实际上本身也是对公民受教育权、劳动权、文化权利的一种保障和彰显。而权利保障本身,就是一个政治共同体赢得其成员政治认同的重要渠道,因此,宪法才被视为公民权利的保障书。

  同时,这种国家建设的视角,也不是一种纯粹的政治科学研究,必须和一国的根本制度、国体、政体结合起来。以现行宪法序言中的国家建设历程记载为例,实际上同样需要与社会主义制度这一中华人民共和国根本制度的视角结合起来理解:正是中国共产党领导中国各族人民,以社会主义的方式,实现了这个近代以来饱经内忧外患的国家的旧邦新造。因此,不管是国家机构条款,还是国家结构形式条款,同样要受社会主义制度这一我国根本制度的制约。

  这种国家建设的视角,还需要与历史的视角结合起来。历史意味着特定的时空背景,也意味着连续性的塑造。对成文宪法条款中国家意涵的理解,及其作为一个政治共同体民族史诗的记载,都需要辅之以历史的维度,当然,这种历史维度,也对研究者研究素材的拓展有了更高的要求。现行宪法颁布实施40周年之际,我们也许需要一种更具政治高度的研究视野和更为开阔的宪法学研究素材意识。

  (作者系西北政法大学人权研究中心教授)

责任编辑:陈静
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